生态环境法典污染防治编草案二审稿构建了覆盖传统污染类型与新型环境污染问题的制度体系，旨在为持续深入打好污染防治攻坚战提供系统性制度供给，突出推进科学治污、精准治污的鲜明特征。

  10月28日，中国人大网公开发布《生态环境法典污染防治编（草案二次审议稿）》（以下简称二审稿）面向社会公开征求意见。意见反馈截止日期为2025年11月26日。

  生态环境法典污染防治编是法典草案条款最多的一编。二审稿在结构上分为九个分编，除通则外，分别对大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染、固态废料污染、噪声污染、放射性污染、化学物质污染、电磁辐射污染及光污染等不同污染类型，构建了覆盖传统污染类型与新型环境污染问题的制度体系，旨在为持续深入打好污染防治攻坚战提供系统性制度供给，突出了推进科学治污、精准治污的鲜明特征。

  立体化构建污染防治制度。第一，污染源覆盖全面化。二审稿将大气、水、海洋、土壤、固态废料、噪声、放射性、化学物质、电磁辐射及光污染等污染类型纳入统一规范框架，整合了现行《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等单行法的碎片化规定，形成了“污染类型防治措施法律责任”完整链条。例如，针对大气污染防治，二审稿将“有机溶剂”扩展为“含挥发性有机物的原辅材料和产品”，并建立低VOCs含量标识制度，从源头减少排放；针对水污染防治，新增地下水状况调查评价、内河船舶污染物排放标准升级等内容，强化全流域治理。第二，协同化创新治理机制。二审稿确立了“三水统筹”原则（水资源、水环境、水生态），要求跨部门、跨区域协同治理。例如，在重点流域水污染防治中，明确省级以上政府生态环境主管部门对超标地区暂停审批新增排放项目的权力，通过总量控制倒逼区域环境质量改善。同时，强化地方政府责任追究，形成“目标设定过程监管结果考核”的闭环管理体系。

  精细化完善法律责任体系。第一，过罚相当原则实质性落地。二审稿通过三项机制优化行政处罚：一是增设从重、从轻、减轻及不予处罚的一般适用规则，例如，对篡改监测数据、跨区域倾倒垃圾等恶意行为从重处罚，对初次违法且未造成危害后果的轻微行为从轻处理；二是明确五年追责期限仅适用于造成实际危害后果的违背法律规定的行为，避免“一刀切”追责；三是统一污染物排放口、环境影响评价等领域的处罚标准，解决单行法之间的罚则失衡问题。例如，将放射性污染防治罚款数额参照危险废物违法标准调整，提高法律威慑力。第二，全链条打击弄虚作假行为。针对环境监视测定、检验、评估等环节的造假问题，二审稿构建了“事前预防事中监管事后追责”机制：要求企业建立污染防治责任制度并公开数据，禁止篡改监测数据或不正常运行防治设施；对机动车排放检验机构、生态环境服务机构等出具虚假报告的行为，设定最高违法来得到的五倍的罚款，并追究直接责任人员刑事责任。

  重点突破新兴领域与薄弱环节。第一，健全完善农业面源污染防治制度。针对农业污染占比上升的现状，二审稿将农业投入品管理、废弃物处置等纳入法典框架：要求科学合理使用兽药、饲料添加剂，规范包装废弃物回收；明确各级政府在财政预算中安排农村里的生活垃圾处理、畜禽养殖污染防治资金；建立农业面源污染监测网络，实现从“末端治理”向“源头防控”转变。第二，升级移动源污染治理。二审稿回应机动车船污染问题，强化移动源全生命周期管控：对重型货车实施更严格的排放标准，建立全国统一的机动车排放检测与维护制度（I/M制度）；要求内河船舶安装污染物收集装置，港口配套建设接收设施，实现船舶污染物“零排放”。

  法律体系内部的协调性有待加强。第一，与《中华人民共和国民法典》的衔接有待加强。尽管二审稿强化了环境污染责任，但未明确与民法典第一千二百二十九条至第一千二百三十五条之间的环境侵权责任适用边界。例如，民法典规定的生态环境损害赔偿诉讼与二审稿中的行政处罚如何衔接？环境修复费用的行政追偿与民事赔偿是不是真的存在竞合？这样一些问题二审稿未厘清，可能引发司法实践中出现“公法责任替代私法救济”的风险。第二，区域协同治理制度有待完善。二审稿虽确立了跨区域协同原则，但缺乏具体实施机制：未明确长三角、京津冀等重点区域的联合立法权，未建立污染纠纷的协商调解与仲裁机制，也未规定跨域执法的证据互认、处罚协同规则。例如，对于跨省界河流污染，现行规定仅要求“协商解决”，但未赋予生态环境部等部门裁决权，这可能使实践中出现推诿扯皮现象。

  制度设计的科学性有待提升。第一，总量控制制度的操作性有待提升。二审稿虽规定重点污染物排放总量控制指标由国务院分解下达，但未明确指标分配的科学依据（如环境容量、产业体系等），也未建立动态调整机制。例如，对于PM2.5浓度未达标的城市，怎么样确定其削减比例？现有规定仅作了原则性表述，可能会引起“一刀切”限产，影响经济发展。第二，标准制定的公众参与机制缺失。二审稿规定污染物排放标准由国务院生态环境主管部门制定，但未明确公众参与标准制定的程序。例如，在VOCs排放标准修订过程中，是否应公开企业监测数据？是否需组织专家论证？现行规定未作要求，可能会引起标准制定的科学性与民主性不足。

  实施保障机制还存在薄弱环节。第一，基层执法制度存在短板。二审稿对乡镇（街道）等基层执法主体的授权不足：未明确其对农村小型养殖场、小作坊的监管权限，未规定执法设备配置标准，也未建立跨部门联合执法机制。例如，农村地区都会存在的秸秆焚烧问题，因基层缺乏监测设备和执法人员，难以有效遏制。第二，公众参与的渠道与效能有限。二审稿虽规定公众有权举报环境污染行为，但未建立举报奖励制度、信息公开异议处理机制，也未明确环境公益诉讼的前置程序。例如，公民发现企业超标排放后，如何申请政府信息公开？若政府不作为，是否可直接提起公益诉讼？现有规定未提供清晰路径。

  强化法律体系的协同性。第一，明确与民法典的衔接规则。在二审稿附则中增设条款，规定“生态环境损害赔偿诉讼优先于民事公益诉讼”，并建立行政机关与检察机关的证据共享机制；明确环境修复费用可通过行政追偿与民事赔偿并行主张，但总额不允许超出实际损失。第二，构建区域协同治理的刚性机制。可借鉴欧盟的《奥尔胡斯公约》，授权生态环境部对跨区域污染纠纷进行裁决，建立长三角、京津冀等重点区域的联合执法机构；规定区域统一的排放标准、监测方法和应急响应预案，实现“标准一致、执法同步、信息共享”。

  提升制度设计的科学性。第一，对总量控制制度进行精细化改造。建立“环境容量经济发展技术可行”三维指标体系：根据大气、水功能区划，动态调整各地区污染物排放总量；对钢铁、水泥等重点行业，实施“行业基准值+区域修正系数”的差异化配额分配；引入碳排放权交易机制，允许企业通过市场手段实现减排目标。第二，标准制定民主化。在二审稿第一百四十九条、第一百五十条增加公众参与程序：要求标准草案公开征求意见不少于60日，对争议较大的标准需召开听证会；建立标准实施效果评估制度，每五年修订一次，确保标准与技术进步、环境质量目标相适应。

  完善实施保障机制。第一，强化基层执法能力提升路径。授权乡镇（街道）综合行政执法队行使环境监管权，配备无人机、便携式监测设备等执法工具；建立县、乡、村三级环境网格员制度，将农村污染防治纳入乡村振兴考核指标；对基层执法人员开展定期培训，提升专业素养。第二，完善公众参与措施。设立环境违背法律规定的行为举报奖励基金，对查证属实的举报给予罚款金额10%20%的奖励；建立环境信息公开异议处理机制，规定行政机关需在15日内答复公众质疑；完善环境公益诉讼制度，将社会组织提起诉讼的门槛从“专门从事环保公益活动五年以上”降低至“两年以上”，并建立诉讼费用缓交、减免制度。

  （作者为首都经济贸易大学环境与经济法治研究中心主任、教授，北京市法学会环境资源法学研究会会长）

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